METODE DAN TEKNIK PENYUSUNAN
NASKAH AKADEMIK
Oleh : Aan Eko Widiarto, SH M.Hum

A. Pengertian
Di dalam Ilmu Peraturan Perundang-undangan, Naskah Akademik merupakan prasyarat untuk menyusun rancangan peraturan perundang-undangan . Naskah Akademik adalah naskah yang dapat dipertanggungjawabkan secara ilmiah mengenai konsepsi yang berisi latar belakang, tujuan penyusunan, sasaran yang ingin diwujudkan dan lingkup, jangkauan, objek, atau arah pengaturan rancangan peraturan perundang-undangan.
Dengan demikian, Naskah Akademik merupakan konsepsi pengaturan suatu masalah (jenis peraturan perundang-undangan) yang dikaji secara teoritis dan sosiologis. Secara teoritik dikaji dasar filosofis, dasar yuridis dan dasar politis suatu masalah yang akan diatur sehingga mempunyai landasan pengaturan yang kuat. Dasar filosofis merupakan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan. Dasar filosofis sangat penting untuk menghindari pertentangan peraturan perundang-undangan yang disusun dengan nilai-nilai yang hakiki dan luhur ditengah-tengah masyarakat, misalnya nilai etika, adat, agama dan lainnya.
Dasar yuridis ialah ketentuan hukum yang menjadi dasar hukum (rechtsgrond) bagi pembuatan peraturan perundang-undangan. Dasar yuridis ini terdiri dari dasar yuridis dari segi formil dan dasar yuris dari segi materiil. Dasar yuridis dari segi formil adalah landasan yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk memberi kewenangan (bevoegdheid) bagi suatu instansi membuat aturan tertentu. Sedangkan dasar yuridis dari segi materiil yaitu dasar hukum untuk mengatur permasalahan (objek) yang akan diatur. Dengan demikian dasar yuridis ini sangat penting untuk memberikan pijakan pengaturan suatu peraturan perundang-undangan agar tidak terjadi konflik hukum atau pertentangan hukum dengan peraturan perundang-undangan di atasnya.
Dasar politis merupakan kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan-kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan . Diharapkan dengan adanya dasar politis ini maka produk hukum yang diterbitkan dapat berjalan sesuai dengan tujuan tanpa menimbulkan gejolak di tengah masyarakat.
Secara sosiologis Naskah Akademik disusun dengan mengkaji realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, aspek sosial ekonomidan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat). Tujuan kajian sosiologis ini adalah untuk menghindari tercerabutnya peraturan perundang-undangan yang dibuat dari akar-akar sosialnya di masyarakat. Banyaknya peraturan perundang-undangan yang setelah diundangkan kemudian ditolak oleh masyarakat lewat aksi-aksi demonstrasi merupakan cerminan peraturan perundang-undangan yang tidak memiliki akar sosial kuat. Dengan demikian Naskah Akademik memegang peranan yang sangat penting dalam pembentukan peraturan perundang-undangan karena didalamnya terdapat kajian yang mendalam mengenai substansi masalah yang akan diatur.
Dalam rangka melakukan kajian teoritis tersebut maka metode yang digunakan harus ilmiah sehingga dapat dipertanggungjawabkan validitasnya. Dalam konteks inilah metode penelitian hukum sangat penting peranannya sebagai cara menggali dan menganalisis bahan hukum primer maupun sekunder dalam sebuah penelitian hukum normatif dan/atau empiris.
Dengan demikian dalam proses penyusunan peraturan perundang-undangan tidak boleh dilakukan secara pragmatis dengan langsung menuju pada penyusunan pasal per pasal tanpa kajian atau penelitian yang mendalam terlebih dahulu. Peraturan perundangan-undangan yang dibentuk tanpa pengkajian teoritis dan sosiologis yang mendalam akan cenderung mewakili kepentingan-kepentingan pihak berwenang pembentuk peraturan sehingga ketika diterapkan ke masyarakat yang terjadi adalah penolakan-penolakan. Masyarakat merasa tidak memiliki (tidak ada sense of belonging) atas suatu peraturan perundang-undangan akibat proses pembentukannya tidak partisipatif dengan mengikutkan dan meminta pendapat mereka.
Keberadaan Naskah Akademik yang sangat penting tersebut ternyata tidak didukung dengan aturan hukum yang mengharuskan setiap penyusun peraturan perundang-undangan untuk menyusun Naskah Akademik. Penyusunan Naskah Akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan di Indonesia masih bersifat fakultatif (bukan keharusan). Keputusan Presiden Nomor 188 Tahun 1998 pasal 3 ayat (1) yang menyebut istilah Naskah Akademik dengan istilah Rancangan Akademik untuk penyusunan undang-undang menentukan bahwa: “Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa penyusunan rancangan Undang-Undang dapat pula terlebih dahulu menyusun rancangan akademik mengenai Rancangan Undang-Undang yang akan disusun”. Penggunaan rumusan frase “dapat pula” tersebut mengandung makna tidak harus sehingga Menteri atau Pimpinan Lembaga pemrakarsa penyusunan rancangan Undang-Undang dapat tidak menyusun Naskah Akademik. Selain itu dalam pasal 3 ayat (1) tersebut hanya diatur penyusunan Naskah Akademik untuk rancangan Undang-Undang sehingga beberapa jenis peraturan perundang-undangan yang lain seperti Perda, PP, Perpresdan Perpu, tidak terikat ketentuan pasal tersebut.
Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Perundang-undangan juga tidak mengatur tentang naskah akademik dalam proses pembentukan peraturan perundang-undangan. Dengan demikian ketentuan Kepres Nomor 188 Tahun 1998 pasal 3 ayat (1) masih berlaku karena dalam Pasal 57 huruf c Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 ditentukan bahwa Peraturan Perundang-undangan lain yang ketentuannya telah diatur dalam Undang-Undang ini, dinyatakan tidak berlaku. Akibat Naskah akademik tidak diatur dalam Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 maka ketentuan yang mengatur Naskah Akademik di dalam Kepres Nomor 188 Tahun 1998 tetap berlaku.
Sedangkan berdasarkan Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 61 Tahun 2005 tentang Tata Cara Penyusunan dan Pengelolaan Program Legislasi Nasional Pasal 13 diatur bahwa naskah akademik wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang dalam hal Menteri lain atau Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen telah menyusun Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang. Pengaturan ini membawa konsekuensi yuridis bahwasannya apabila Menteri lain atau Pimpinan Lembaga Pemerintah Non Departemen tidak atau belum menyusun Naskah Akademik Rancangan Undang-Undang maka naskah akademik tidak wajib disertakan dalam penyampaian perencanaan pembentukan Rancangan Undang-Undang. Pengaturan pasal 13 tersebut lebih lanjut selaras dengan pasal 16 ayat (2) yang menentukan dalam hal konsepsi Rancangan Undang-Undang tersebut disertai dengan Naskah Akademik, maka Naskah Akademik dijadikan bahan pembahasan dalam forum konsultasi. Konsekuensi yuridis pasal 16 ayat (2) ini juga berupa tiadanya kewajiban menyertakan Naskah Akademik dalam pembahasan di forum konsultasi.
Sedangkan dalam Peraturan Presiden Republik Indonesia Nomor 68 Tahun 2005 tentang Tata Cara Mempersiapkan Rancangan Undang Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang, Rancangan Peraturan Pemerintah dan Rancangan Peraturan Presiden juga tidak mewajibkan dibentuknya Naskah Akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan.
Pasal 5
(1) Pemrakarsa dalam menyusun Rancangan Undang Undang dapat terlebih dahulu menyusun Naskah Akademik mengenai materi yang akan diatur dalam Rancangan Undang Undang.

Keberadaan Naskah Akademik dalam pembentukan peraturan perundang-undangan sebenarnya sangat strategis dan merupakan kebutuhan yang tidak dapat dihindarkan apabila membentuk peraturan perundang-undangan yang baik. Hal ini disebabkan dalam perkembangan ketatanegaraan Indonesia yang sedang dalam masa transisi demokrasi secara yuridis masih belum banyak aturan hukum yang lengkap untuk mengatur segala hal. Sementara itu arus perubahan yang diinginkan oleh masyarakat sangat kuat terutama terhadap produk peraturan perundang-undangan yang responsif dan aspiratif. Masyarakat lebih banyak menuntut keberadaan suatu peraturan perundang-undangan bukanlah kehendak penguasa (legislatif dan/atau eksekutif) belaka. Namun perlu adanya ruang-ruang publik yang memungkinkan suara rakyat tertampung dalam penyusunan substansi peraturan perundang-undangan. Dengan adanya Naskah Akademik maka ruang-ruang publik tersebut sangat terbuka dan masyarakat bebas mengeluarkan aspirasi serta melakukan apresiasi terhadap substansi peraturan perundang-undangan yang sedang diatur.
Sedangkan dalam konteks otonomi daerah, amandemen UUD 1945 juga memberikan peluang yuridis bagi daerah untuk menetapkan peraturan daerah dan peraturan-peraturan lain untuk melaksanakan otonomi dan tugas pembantuan. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah daerah juga menentukan keleluasaan yang besar bagi daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri. Kewenangan yang luas tersebut tentunya harus dipahami untuk menuju kesejahteraan dan keadilan sosial bersama sehingga produk perundang-undangan daerah yang dihasilkan adalah produk perundang-undangan yang berorientasi pada kepentingan masyarakat. Dengan demikian, untuk kepentingan masyarakat maka masyarakat harus diajak bersama-sama dalam merumuskan rancangan perundang-undangan di daerah. Hal ini tentunya tidak mengenyampingkan keberadaan wakil-wakil rakyat di DPRD. Perlu adanya kesinambungan peran antara masyarakat dengan DPRD karena pada kenyataannya wakil-wakil rakyat yang berada di dewan tidak mampu mewakili seluruh aspirasi masyarakat yang sangat dinamis itu. Disinilah dibutuhkan kearifan bersama antara Pemerintah Daerah, DPRD dan masyarakat dalam membuat peraturan perundang-undangan di daerah dengan menyusun naskah akademik sebelum merancang peraturan daerah. Hambatan yuridis dengan tidak adanya dasar hukum yang mengharuskan pembuatan Naskah Akademik dalam penyusunan rancangan peraturan daerah, bukanlah dasar penghalang untuk dibuatnya Naskah Akademik tersebut.
B. Sistematika Naskah Akademik
Kerangka Naskah Akademik pada dasarnya terdiri dari :
BAB I: PENDAHULUAN
A. Latar Belakang
Latar belakang penyusunan berisi tentang hal-hal yang mendorong disusunnya suatu masalah atau urusan sehingga sangat penting dan mendesak diatur dalam peraturan perundang-undangan. Aspek yang perlu diperhatikan dalam latar belakang ini adalah aspek ideologis, politis, budaya, sosial, ekonomi, pertahanan dan keamanan (ekspoleksosbud hankam).
B. Tujuan
Tujuan penyusunan merupakan hasil yang diharapkan dengan diaturnya suatu masalah atau urusan dalam peraturan perundang-undangan.
C. Metode
Bagaimana cara penyusunan naskah akademik ini (riset normatif dan riset sosiologis)
BAB II TELAAH AKADEMIK
Kajian Filosofis
Dalam bagian ini diuraikan landasan filsafat atau pandangan yang menjadi dasar cita-cita sewaktu menuangkan suatu masalah ke dalam peraturan perundang-undangan.
Kajian Yuridis
Dalam bagian ini diuraikan landasan hukum yang berasal dari peraturan perundang-undangan lain untuk memberi kewenangan (bevoegdheid) bagi suatu instansi membuat aturan tertentu dan dasar hukum untuk mengatur permasalahan (objek) yang akan diatur.
Kajian Politis
Dalam bagian ini diuraikan kebijaksanaan politik yang menjadi dasar selanjutnya bagi kebijakan-kebijakan dan pengarahan ketatalaksanaan pemerintahan.
Kajian Sosiologis
Dalam bagian ini diuraikan realitas masyarakat yang meliputi kebutuhan hukum masyarakat, kondisi masyarakat dan nilai-nilai yang hidup dan berkembang (rasa keadilan masyarakat).
Kajian Teoritis
Dalam bagian ini diuraikan kerangka teori pengaturan suatu masalah sehingga dapat dipertanggungjawabkan kebenaran ilmiahnya.
Konsep-konsep
Menjelaskan ruang lingkup pengertian istilah-istilah yang dipakai dalam naskah akademik.
BAB III MATERI DAN RUANG LINGKUP
Pembahasan gambaran umum Materi dan Ruang Lingkup peraturan perundangan yang akan dibuat. Pada umumnya materi atau ruang lingkup peraturan perundang-undangan terdiri dari:
1. Pengaturan Asas dan Tujuan
Asas dan Tujuan peraturan perundangan yang akan dibuat berupa nilai-nilai dasar yang akan mengilhami norma pengaturan selanjutnya. Dengan demikian ruang lingkup pengaturan peraturan perundang-undangan yang akan disusun tidak terlepas dari asas dan tujuan dari peraturan perundang-undangan itu sendiri. Misalnya di dalam peraturan perundang-undangan yang mengatur pengelolaan hidup maka dipakai asas: Sustainability (keberlanjutan), Responsibility (pertanggung-jawaban) dan utility (manfaat).
2. Pengaturan Hak dan Kewajiban;
3. Pengaturan Kewenangan dan Kelembagaan;
4. Pengaturan Mekanisme;
5. Pengaturan Larangan-larangan;
6. Pengaturan Sanksi.
BAB IV: PENUTUP
A. Kesimpulan
B. Saran
DAFTAR PUSTAKA

C. Langkah-langkah Penyusunan
Penyusunan Naskah Akademik dilakukan dengan tahapan sebagai berikut:
1) Tahap Penyusunan Daftar Inventarisasi Masalah (Divem)
Pada dasarnya penyusunan Daftar Inventarisasi Masalah (DIVEM) merupakan langkah untuk menemukan atau menginventarisir masalah-masalah yang perlu diatur dengan suatu produk hukum.
Cara menyusun DIVEM dilakukan dengan menjawab beberapa pertanyaan dasar berikut :

FORM 1 MASALAH SUBSTANSI HUKUM
Bagian 1.A
Masalah-masalah pemerintahan apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum? (Misal: masalah terkait prosedur penyelenggaraan tupoksi suatu urusan yang akan diatur)
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

Bagian 1.B
Masalah-masalah yuridis (hukum) apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum ? (Misal: ada, tidak ada, atau pertentangan produk hukum daerah dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi)
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

FORM 2 MASALAH STRUKTUR HUKUM
Bagian 2.A
Masalah-masalah sumberdaya manusia (aparatur/pegawai) apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum? (Misal: masalah terkait kemampuan dan jumlah pegawai dalam menangani suatu urusan yang akan diatur)
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

Bagian 2.B
Masalah-masalah hubungan antar SKPD apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum ? (Misal: tidak adanya unit kerja, sinkron, tidak sinkron, atau tidak adanya mekanisme hubungan antar SKPD terkait suatu urusan yang akan diatur)
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

FORM 3 MASALAH KULTUR HUKUM
Bagian 3.A
Masalah-masalah sosial apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum ? (Misal: masalah terkait pandangan, keluhan/komplain, kritik masyarakat terhadap penyelenggaraan suatu urusan yang akan diatur atau masalah akselerasi (percepatan) pengaturan dengan perkembangan masyakat dan IPTEK)
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

Bagian 3.B
Masalah-masalah norma atau nilai-nilai sosial apa yang terjadi selama ini dalam pelaksanaan urusan/kewenangan pemerintahan terkait suatu hal yang perlu diatur dengan suatu produk hukum ? (Misal: pandangan masyarakat tetang patut atau tidaknya penyelenggaraan suatu urusan yang diatur menurut nilai-nilai sosial yang ada )
Faktor-faktor apa yang menyebabkan timbulnya masalah tersebut ?
Apa yang perlu diatur sehingga dapat mengatasi masalah tersebut ?

2) Penyusunan Konsepsi Pengaturan
Berdasarkan isian tabel DIVEM maka dapat disimpulkan pokok permasalahan yang perlu diatur dalam suatu peraturan perundang-undangan. Setelah ditemukan pokok permasalahan kemudian disusun konsepsi pengaturannya dengan merumuskan :
a. urgensi dan tujuan penyusunan
b. sasaran yang ingin diwujudkan
c. pokok pikiran, lingkup, atau objek yang akan diatur
d. jangkauan serta arah pengaturan.
Konsepsi pengaturan suatu rancangan peraturan perundang-undangan menjadi embrio/cikal bakal dibentuknya Naskah Akademik.
3) Penyusunan Sistematika Naskah Akademik
Setelah konsepsi pengaturan disusun, langkah berikutnya adalah menyusun Sistematika Naskah Akademik dengan menyusun kerangka naskah akademik bagian per bagian berikut pokok-pokok pikiran di tiap bagiannya.
4) Penyusunan Naskah Akademik
Dalam tahap ini Sistematika Naskah Akademik dijabarkan menjadi sebuah Naskah Akademik. Penjabaran dilakukan dengan menguraikan tiap-tiap bagian dalam Sistematika Naskah Akademik yang teah disusun secara objektif, analitis, kritis, komprehensif dan progresif.

D. Metode Penyusunan
Metode yang digunakan dalam penulisan Naskah Akademik adalah metode penelitian yuridis normatif dan empiris yang dikaji secara holistik kontekstual progresif. Holistik digunakan karena peraturan-peraturan yang ada maupun yang akan dibuat harus dikaji titik tautnya dengan peraturan dan aspek-aspek yang lain, terutama untuk melihat apakah kelemahan dan kekuatan peraturan yang ada ketika diimplementasikan pada kondisi nyata.
Pengkajian aspek-aspek lain yang terkait, seperti pengalaman para stakeholders terkait, hasil-hasil penelitian dan konsep-konsep yang berkaitan dengan materi muatan peraturan perundang-undangan. Sedangkan secara kontekstual adalah suatu pengkajian tentang kebutuhan-kebutuhan yang sangat penting atau vital yang mendasari atau melatarbelakangi pembuatan peraturan daerah. Progresif adalah keharusan telah dikajinya peraturan yang dibuat dengan mempertimbangkan kebutuhan-kebutuhan saat ini, mendesak, tapi masih punya nilai prospektif untuk masa mendatang dengan mengadakan pembaruan-pembaruan.
1. Penelitian Yuridis Normatif
Pendekatan yuridis normatif digunakan untuk mengetahui landasan atau dasar hukum pengaturan suatu masalah sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku dan praktek pelaksanaannya yang dilihat dari peraturan kebijakan, keputusan dan tindakan pejabat atau organ pemerintah maupun pemerintah daerah lainnya yang terkait dengan masalah penelitian. Pendekatan teoritis dilakukan untuk mengetahui: konsep ilmiah, landasan filosofis dan landasan politis suatu masalah yang diatur.
Pembahasan dalam penelitian yuridis normatif dilakukan secara deskriptif analitis. Data penelitian didapatkan dari dokumen-dokumen sehingga juga merupakan penelitian dokumen. Dokumen yang dipilih adalah dokumen-dokumen yang terkait dan dapat menjawab permasalahan penelitian. Dokumen-dokumen tersebut meliputi dokumen-dokumen hukum dan literatur terkait, media massa dan lain-lain. Fokus penelitian yuridis normatif ini adalah:
a. Mengkaji landasan atau dasar hukum suatu masalah yang diatur sesuai dengan ketentuan hukum yang berlaku dan praktek pelaksanaannya yang dilihat dari peraturan kebijakan, keputusan dan tindakan pejabat atau organ pemerintah maupun pemerintah daerah.
b. Mengkaji konsep ilmiah suatu masalah yang diatur.
c. Mengkaji landasan filosofis suatu masalah yang diatur.
d. Mengkaji landasan politis suatu masalah yang diatur.
Dokumen-dokumen yang akan diteliti sebagai sumber data dalam penelitian hukum disebut dengan bahan-bahan hukum. Bahan-bahan hukum dalam penelitian ini meliputi :
a. Bahan Hukum Primer yang berupa peraturan perundang-undangan.
b. Bahan Hukum Sekunder yang berupa pendapat ahli, literatur, hasil penelitian terdahulu, dan lain-lain.
c. Bahan Hukum Tertier yang berupa kamus dan ensiklopedi.
Proses analisis dilakukan dengan pengelompokan data yang terkumpul dan mempelajarinya untuk menemukan prinsip-prinsip yang akan menjadi pedoman pembahasan. Prinsip-prinsip tersebut diperoleh dengan penafsiran terhadap bahan-bahan hukum serta konteks ruang dan waktu dokumen tersebut dibuat.
Data-data dikumpulkan berdasarkan permasalahan tinjauan yuridis yaitu dasar pengaturan suatu masalah yang diatur. Selanjutnya dilakukan analisis yang menghubungkan antara tinjauan yuridis dengan tinjauan teoritis. Dengan demikian akan menghasilkan gambaran atas suatu masalah yang diatur.
2. Penelitian Empiris
Penelitian empiris dilakukan untuk menganalisis pengalaman empirik dari para stakeholders yang terkait dengan suatu masalah yang diatur. Data empiris yang digunakan dalam penulisan Naskah Akademik ini adalah :
a. Kebutuhan hukum masyarakat dalam pengaturan suatu masalah.
b. Kondisi sosial masyarakat.
c. Nilai-nilai yang berkembang dimasyarakat.
Teknik pengambilan data dilakukan dengan wawancara dapat dilakukan dengan wawancara mendalam (indepth interview) melalui pendekatan participatory rural appraisal (PRA), survey, Focus Group Discussion (FGD), Lokakarya, dan lain-lain.